(Esitelmä Ulkoministeriön ympäristöpoliittisessa seminaarissa 7.5.2004:)
Globalisaation myötä ympäristökysymykset vaikuttavat yhä enemmän ulkopoliittisiin suhteisiin. Esimerkiksi USA:n kepeä suhtautuminen ilmastokysymyksiin on olennainen osa sitä unilateraalisuutta, joka ärsyttää eurooppalaisia ja hiertää EU:n transatlanttisia suhteita kasvavassa määrin. Hiertävin kipupiste ympäristöpuolella on epäilemättä Kioton sopimus.
Ennen Yhdysvaltain presidentinvaaleja mitään edistystä Kioton sopimuksen suhteen ei voitane odottaa. USA torjuu Kioton, Venäjä vielä empii. Venäjä, jonka mukaantulosta sopimuksen voimaanastuminen riippuu, tuskin ratkaisee kantansa ennen USA:n vaalitulosta. Kiinaa ja Intiaa päästörajoitukset eivät koske.
Pettymys isojen osapuolten poisjääntiin Kioton ilmastosopimuksesta heijastelee myös Suomessa käydyn päästökauppakeskustelun taustalla, vaikka pääpaino onkin ollut Suomen oman neuvottelustrategian virheissä.
Olin joulukuun alussa COP9 -kokouksessa Milanossa. Jo siellä tarkka kuulija huomasi, että EU varautuu Kioton sopimuksen kaatumiseen. Vaikka virallisesti pidetään yllä optimismia Venäjän mukaantulosta, näyttää siltä, että EU:n ilmastopolitiikan pääpaino siirtyy nyt uusiutuvien energialähteiden edistämiseen YK:n puitteissa. Kesäkuun Bonnin kokouksessa tämä varmasti tullaan näkemään.
Venäjän ja USA:n linjausten myötä EU:n tilanne on muuttunut kiusalliseksi: sisäinen päästökauppa alkaa ensi vuonna, ja jäsenmaat valmistavat sen alkujakoa. Kaiken piti olla harjoittelua kansainvälistä päästökauppaa varten, jonka toteutuminen on yhä epätodennäköisempää. Yksipuolista, ennenaikaista päästökauppaa on arvosteltu muutenkin; nyt sitäkin enemmän, kun se ei anna välttämättä edes kilpailuetua.
Päästökaupan idea oli periaatteessa nerokas: se perustuu päästövähennysten myymiseen sellaiselle, jolle päästöjen vähentäminen itse olisi kalliimpaa. Samalla markkinamekanismit voidaan päästökaupassa valjastaa tekemään energiansäästöön ja puhtaaseen teknologiaan investoimisen kannattaviksi. Näin kokonaisuutena laskettuna päästöjen määrä ei kasva ja teollisuus saa aikaa sopeutua suuren luokan pysyvään muutokseen. Muutokseen kuuluu mm. se, että yritysten on totuttava ajattelemaan käyttämäänsä osuutta ilmakehästä investointina siinä missä tonttimaatakin.
Päästökauppa voi siis olla tehokas ja kustannuksia säästävä väline, mutta siitä voi tehdä sellaisenkin version, joka ohjaa resurssit päästöjen vähentämisen sijasta byrokratiaan ja palkitsee niitä, jotka eivät vielä ole päästöjään lainkaan vähentäneet.
Miten se tapahtui EU:n päästökauppadirektiiville? Direktiivin perustana on kansallisen päästökaton määrääminen: maiden on myönnettävä yrityksille ns. päästöoikeuksia oman osuutensa rajoissa. Kun jäykkä kansallinen raja kohtaa joustavan markkinamekanismin, joidenkin maiden kohdalla päästökaupan hyödyt eivät tule esiin, Suomi ja Hollanti räikeimpinä esimerkkeinä. Kansalliset päästörajat on määritelty 15 vanhan jäsenvaltion osalta EU:n ministerineuvoston keväiden 1998 ja 2002 päätöksissä, joita kutsutaan nimellä kansallinen taakanjako (Burden sharing agreement, BSA). Taakanjako määrittelee, miten EU:n yhteisesti ottama velvoite vähentää päästöjään 8 prosentilla vuoden 1990 tasosta vuoteen 2012 mennessä jakautuu yksittäisten jäsenvaltioiden kesken.
Hiljattain valmistuneessa akateemisessa tutkimuksessa (Leuvenin yliopiston kansantaloustieteen laitoksen ympäristötalouden yksikkö; ETE working paper series No 2000-2, kesäkuu 2002) tarkastellaan taakanjako-päätöstä sekä tehokkuuden että oikeudenmukaisuuden kannalta. Tulos oli, että tehokkuuden lisäämiseksi mm. Suomen tavoitetta tulisi keventää, ja vastaavasti muutamien muiden maiden koventaa tavoitettaan. (Rajakustannushinta, vrt. syksyinen marjametsä, taakanjakoluvut ei siksi lainkaan yhteismitallisia)
Toisin sanoen Suomi neuvotteli aikoinaan paitsi itselleen epäedullisen myös ympäristön kannalta huonon tavoitteen. Nykyinen tavoite palata vuoden 1990 päästöihin, 0 prosenttia sopimuksessa, ei ole EU:n tasolla tarkasteltuna tehokas, vaan Suomen tulisi voida kasvattaa tuotantoaan 14,3 prosentilla vuoden 1990 päästöistä. Suomen tämänhetkiset päästöt ovat alle tuon tutkimuksessa suositellun tavoitteen.
”Taakanjako kohteli Saksaa, Britanniaa, Tanskaa ja Ranskaa melko lempeästi, ja Ruotsia, Alankomaita, Belgiaa, Suomea ja Portugalia melko ankarasti. On huomattava, että tämä on vastoin intuitiivista ennakkokäsitystä, joka voi syntyä arvioimalla taakanjaossa lueteltua suhteellista vähennysvelvoitetta. Saksalle on annettu suurin suhteellinen vähennysvelvoite (- 21 %) ja Portugalille alhaisin (lupa lisätä 27 %)”, tutkimuksessa todetaan.
EU:n päästökauppajärjestelmän on siis tarkoitus alkaa 7 kuukauden päästä Se perustuu kahteen keskeiseen elementtiin, päästöoikeuksiin ja päästölupaan. Jäsenmaa myöntää kutakin kauppajaksoa varten kullekin laitokselle päästöoikeuksia komission hyväksymän kansallisen jakosuunnitelmaesityksen mukaisesti. Suomessa valtioneuvosto myöntää päästöoikeudet ja energiamarkkinavirasto kirjaa ne vuosittain laitosten tilille. Laitoksilla täytyy olla energiamarkkinaviraston myöntämä päästölupa, jossa asetetaan vaatimukset päästöjen tarkkailulle ja raportoinnille sekä velvoite palauttaa edellisen vuoden päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. Jos oikeuksia on vähemmän kuin päästöjä, on ostettava lisää, jos enemmän, voi myydä.
Suomen erityisongelma on, että Suomi jakaa niukkuutta. Sillä on erittäin vähän jaettavaa taakanjaon takia. Vaikka direktiivi antaa joustovaraa ja ottaa huomioon esim. prosessipäästöt ja CHP:n haasteet, ei näitä helpotuksia riitä jakoon. Tai, sanotaan suoraan: ongelma on Suomen aikoinaan itselleen neuvottelemassa taakanjakotavoitteessa. Akateemiset tutkimukset maailmalla tukevat nyt kritiikkiä.
Suomen tiukka linja olisi perusteltu vasta erittäin voimakkaan tulonjakotavoitteen kannalta – jos ajatellaan, että ”rikkaan” Suomen yritysten tulisikin tukea ”köyhän” muun Euroopan yrityksiä. Mutta tällaisia tavoitteita varten EU:ssa on koko joukko transparentimpia ja tehokkaampia välineitä aina jäsenmaksujen määräytymisperusteista erilaisiin tukimahdollisuuksiin. Miksi siis päästöjen vähentämistoimissa tulisi pyrkiä samalla tulonsiirtoihin Suomesta muihin maihin?
Tiukka tavoite kuulostaa hyvältä ja oikealta, jos ympäristö pitää pelastaa. Miksi se sitten on niin väärä? Ongelma on siinä, että hyvä tarkoitus kääntyy tavoitettaan vastaan. Ylitiukat tavoitteet ajavat puhtaan tuotantomme ahtaalle ja antavat kilpailuetua saastuttajille. Maailman puhtain teollisuus joutuu maksamaan laskun kahteen kertaan, ensin investoidessaan parannuksiin, sitten päästökaupan muodossa. Globaaleilla markkinoilla hyödyn saavat ne, joita päästörajoitukset eivät koske. Niinpä ajatus ”Saastuttaja maksaa” muuttuu huonosti valmistellun päästökaupan seurauksena ”Saastuttajalle maksetaan” -käytännöksi.
Juuri tästä päästökauppakeskustelussa on ollut kyse. Kioton mekanismit ovat osoittautuneet vuosi vuodelta monimutkaisemmaksi ohjauskeinoksi, joka tuottaa ei-toivottuja, ympäristön ja kestävän kehityksen kannalta väärään suuntaan ohjaavia vaikutuksia. Näistä pahin on hiilivuoto, tuotannon siirtyminen globaalissa taloudessa sinne, missä päästörajoituksia ei ole. Tätä ei kukaan osannut ennakoida riittävästi. Nyt se vahvistaa Kiina-ilmiötä moninkertaisesti. Maailma on ikään kuin luiskahtanut sen sopimuksen alta, joka Kiotossa luotiin. Ei kukaan osannut ennakoida esim. Intian ja Kiinan päästöjen huimaa kasvuvauhtia.
Vika ei ole päästökaupassa. Ihanteellisessa maailmassa se voisi toimiakin kätevänä markkinamekanismina, joka määrittää päästöille markkinahinnan. Mutta tilanne vääristyy, kun ulkopuolella ovat USA, Venäjä tai kun Kiinan ja Intian päästöjä ei rajoita mikään.
Aivan viime aikoina päättäjät Euroopassa ovat havahtuneet päästökaupan välillisiin vaikutuksiin, joiden arvioidaan olevan välittömiäkin dramaattisemmat. Sähkön markkinahinta kohoaa päästölupien myötä ja heikentää energiaintensiivisen eurooppalaisen teollisuuden kilpailukykyä globaaleilla markkinoilla, samalla koko Euroopan kilpailukykyä. Lissabonin strategiasta tulee yhä paperisempi
Suomi hävinnee työpaikkoja päästökaupan vuoksi, samoin tekee Eurooppa. Ja jos parhaat ottavat tappion ja saastuttajat pärjäävät, tappion kärsii ennen muuta ympäristö. Poliitikkojen kovin haaste olisi saada suuret osapuolet uhrauksiin yhtä aikaa. Idealismin paradoksi toteutuu siis yhtä hyvin Suomen kuin koko EU:nkin tasolla: on kohtalokasta olla mallikelpoinen yksin ja liian aikaisin. Häviäjä on silloin ympäristö.
Suomalainen keskustelu päästökaupasta on lähtenyt railakkaasti käyntiin. Koska julkisuus tarvitsee aina kaksi vastakkaista napaa, jotta jännite keskustelussa syntyisi, näyttää kansanedustaja Satu Hassi saaneen paikan pysyvänä plusnapana. Äskettäin eräs naistenlehti antoi palstatilaa Hassille, joka totesi, että teollisuus ”ei halua maksaa mitään” ilmastomuutoksen pysäyttämisestä. Mielestäni tämä on outo väite. Erilaiset maksut ovat teollisuudelle tavallaan neutraali asia, kunhan sama rasite on tasapuolisesti myös kilpailijoilla. Jos kilpailuolot ovat reilut, silloinhan kustannukset voi laittaa hintoihin, ja siinä se. Poliitikkojen vastuu on taas kilpailuolosuhteiden pitäminen reiluna, muuten emme ole tehtäviemme tasalla.
Valitettavasti päästökauppakeskustelussa on ollut taktiikkana suunnata huomio pois aiemmin tehdyistä virheistä. Se on erittäin valitettavaa, koska juuri nyt ennen päästökaupan alkamista olisi syytä pyrkiä korjaamaan se, mitä vielä voidaan. Lisäksi toivon hartaasti, että ydinvoimapäätöksessä tappiolle jääneet eivät ole nyt hakemassa revanssia: päästökauppa tulee teollisuudelle ja elinkeinoelämälle kalliiksi, mutta ei rehellisesti arvioituna sellaisenaan edistä ilmastotavoitteita.
On sääli, että eduskunta ei tarkemmin seurannut Kioto-prosessia ja käyttänyt sitä poikkeuksellisen suurta valtaa, joka EU-kysymyksissä ja kansainvälisissä asioissa sille on annettu. Vihreät ministerit eivät siis ole yksin vastuussa virheistä, vaan koko eduskunta siinä mukana.
Mutta vielä paljon huonomminkin voisi olla. Varsinainen kädenvääntö päästökaupasta käytiin Euroopan parlamentissa, ei Arkadianmäellä. On vaikea kuvitella mitään muuta mietintöä, joka vaikuttaisi eurooppalaisiin olosuhteisiin yhtä paljon ja josta päättäjät tietävät yhtä vähän. Eurooppa asteli päästökauppapäätöksissään oudolle maaperälle. Edes teoreettista tutkimusta päästökaupan vaikutuksista ei ole kuin nimeksi. Kun pari vuotta sitten saimme komission esityksen eteemme, alkoi selvitä miten valtavia aukkoja oli esityksessä, jonka varaan oltiin rakentamassa eurooppalaista taloutta, kilpailu- ja myös ympäristöstrategiaakin. Ei arvioita laajentumisen vaikutuksista, ei suuntaviivoja päästöoikeuden kirjanpidollisesta asemasta yrityksissä, ei tietoa sen arvonlisäverotuksesta, ei edes strategiaa vakavien markkinahäiriöiden ja spekulatiivisten hyökkäysten varalle, ei tarkkaa tietoa jäsenvaltioiden päästöistä, yritystason päästötiedoista puhumattakaan, ei esitystä muutoksenhakuoikeuksista. On hirvittävää, että saimme niin keskeneräisen esityksen niin keskeisestä asiasta.
Parlamentin esittelijäksi nimettiin portugalilainen Jorge Moreira da Silva, joka aktiivisesti kehitteli pakkopaitaan vielä kuonokoppaa ja palloakin jalkaan, mutta itse olin aktiivinen myös: tein enemmän korjauksia direktiiviin kuin yksikään toinen parlamentin jäsen, ja pystyin osaksi vaikuttamaan myös epäsuorasti komission ja neuvoston kautta.
Päästökaupan lopullinen muoto ratkesi viime vuoden kesäkuun lopulla trilogissa eli parlamentin, neuvoston ja komission välisissä kolmikantaneuvotteluissa. Heinäkuun 2 päivänä parlamentti hyväksyi osaltaan trilogissa sovitun kompromissin. Ns. trendline capin ongelma ratkesi komission ehdottamaan muotoiluun, joka sallii jäsenmaan lähestyä Kioton tavoitetta omaa polkuaan myöten. Antaessaan liikkumavaraa tämä kannustaa jäsenmaita myös Kioton sopimuksen kannalta vastuullisempaan liikennepolitiikkaan. Sehän se on varsinainen ongelmamme.
Huutokaupan kohdalla Moreira da Silva ja varjoraportoijat halusivat ehdottomasti että allokaatio olisi tapahtunut ainakin osin huutokaupalla. Kokonaan ilmainen alkujako vaikutti olevan sietämätön ajatus monelle parlamentaarikolle. Motiivit huutokaupan kannattamiseen tosin vaihtelivat, osa mepeistä myös tavoitteli markkinasignaalia ”oikeasta” päästötonnin hinnasta, joka olisi saatu huutokauppaamalla riittävä osa. Argumenttina esitettiin myös uusien toimijoiden mahdollisuus ostaa itselleen päästöoikeuksia.
Toin esiin huutokaupan ongelmia, mm. toteamalla huonot kokemukset UMTS-huutokaupoista, sekä epäilemällä pienen osan (esim. 5 %) huutokauppaamisen järkevyyttä suhteessa huutokaupan järjestämisen kustannuksiin. Myös aikataulu huutokaupan järjestämiseen olisi ollut tiukka. Suomen kannalta se olisi ollut lisärasite yrityksille ja kilpailukyvylle, joka olisi heikossa työllisyystilanteessa voinut olla yksittäisten yritysten työpaikoille kohtalokas.
Trilogissa sovittiin, että ”vähintään 95 % jaetaan ilmaiseksi”. Ratkaisu tuon lopun osan jakamistavasta jää jäsenvaltioille. Luultavasti kaikki jakavat 100 % ilmaiseksi (mm. Ruotsi, joka oli alunperin innokas huutokaupan kannattaja, oli neuvostossa todennut, että aika ei riitä huutokaupan järjestämiseen). Toisen kauden osalta tehdään päätös yhtenäisestä jakamistavasta yhteispäätösmenettelyssä myöhemmin.
Myös trilogin ratkaisu projektimekanismeihin on hyvä. Ei ole mielekästä asettaa tiukempia kriteerejä kuin Marrakeshissa on sovittu. Sen sijaan on tarpeen luoda EU:n säännöt siitä, miten näiden projektikrediittien muuntaminen kaupattaviksi päästöoikeuksiksi tapahtuu ilman, että ilmastomuutosimperatiivi vaarantuu; projektimekanismeja koskeva ns. linkkidirektiivi on saatu juuri kohtuulliseen kompromissiin.
Erityinen ongelma päästökaupan yhteydessä oli lämmön ja sähkön yhteistuotanto (CHP) sekä prosessipäästöt. Jos CHP:n luonteeseen liittyvää kausaaliketjua ei oteta huomioon, eivät myöskään päästövähennykset toteudu. Nyt trilogi toteaa ja tunnustaa CHP:n erikoisluonteen. Edelleen trilogissa sovitun mukaisesti jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon prosessipäästöjen vähentämisen potentiaalin, joka käytännössä tarkoittaa, että parhaat eurooppalaiset terästehtaat voivat saada täydet päästöoikeudet eivätkä siten joudu kärsimään ylimääräisistä kustannuksista kireästi kilpailluilla teräksen maailmanmarkkinoilla. Silloin hiilivuodon riski vähenee, ja aito mahdollisuus ilmastomuutoksen vastustamiseen kasvaa.
Päästökaupan ongelmakohdat eivät tähän kuitenkaan lopu: kotisivuiltani löytyy tukuittain kirjallisia kysymyksiä, joita olen esittänyt komissiolle direktiivin hyväksymisen jälkeenkin. Komission vastaukset ovat vältteleviä, mutta uskon, että epäkohtien tuominen komission tietoon on tärkeää ja välttämätöntä, vaikka komissio ei erehdyksiään heti myöntäisikään.
Suomen toimet: miten tästä eteenpäin
EU joutuu tekemään muodollisesti uuden päätöksen taakanjaosta EU:n laajentuessa, sillä uusilla 10 jäsenmaalla ei ole muuta päästökattoa kuin Kioton sopimukseen kirjattu 8%. Sen sijaan vanhoilla jäsenvaltioilla on neuvoston päätös maakohtaisesta päästökatosta, joka pysyy Kioton sopimuksen viivästymisestä tai peräti kaatumisesta huolimatta. Periaatteessa tässä yhteydessä olisi tekninen mahdollisuus ottaa esiin taakanjako. Silloin se Suomen osalta voisi olla jotain nykyisen 0:n ja plus 14,3 prosentin väliltä. (Tämä ei tietenkään tarkoita sitä, että nykyinen tuotanto ryhtyisi päästelemään estottomasti, vaan että ekotehokasta tuotantoa Suomessa lisättäisiin, ja saastuttavaa tuotantoa vähennettäisiin muualla Euroopassa). Ei kuitenkaan ole realistista avata sopimusta ja saada muutetuksi tavoitettamme nyt, mutta esim. Leuvenin tutkimustiedon esilläpito olisi tärkeätä jo siksi, että komissio ymmärtäisi joustotarvettamme ja ratkaisujamme täysimääräisen allokoinnin suhteen.
Tämän ohella tulisi kiireesti laatia mittava ohjelma suomalaisten projektien toteuttamiseksi. Mm. Italia, Hollanti ja Tanska aikovat toteuttaa puolet päästövähennyksistään projektihankkeilla saadakseen omalle teollisuudelleen toimintaedellytyksiä. Suomalaisin projektein on julkistettu pyrittävän tästä vain kymmenesosaan, vaikka kiistatta tilanteemme on huomattavasti vaikeampi kuin Italian ja Tanskan. Ellei valtiovalta kykene tarttumaan päättäväisesti puikkoihin, tulisi vaikka SAK:n ja Elinkeinoelämän keskusliiton (TT:n) perustaa yhteinen hanke projektien synnyttämiseksi laajassa mitassa. Edullinen rahoitus sille löytyy esimerkiksi Euroopan investointipankilta, joka on varannut tarkoitukseen 500 miljoonaa euroa.
Kansalaisia on innostettava energiansäästöön niin kotona, työssä kuin liikenteessäkin vanhaan kunnon suosi suomalaista -kampanjoinnin tyyliin. Jokainen säästetty pisara energiaa vähentää välittömästi irtisanomisia suomalaisilla työpaikoilla.
Ennen muuta nyt on uskallettava avata suu ja kertoa Suomen tukalasta tilanteesta. Terve itsekkyys on nyt sallittua, sillä suomalaiset yritykset ovat energiatehokkuudessa ja ekologisuudessa edelläkävijöitä. Sellaisen elinkeinoelämän ei pidä antaa tukahtua.
Kirjoitin äskettäin avoimen kirjeen ympäristökomissaari Margot Wallströmille ja energiakomissaari Loyola de Palaciolle ja vetosin komissaareihin kiinnittämään vakavaa huomiota Kioton protokollan ympäristön kannalta haitallisiin sivuvaikutuksiin.
Kioton tavoitteissa pysyminen on välttämätöntä, mutta Kioto-prosessin haitalliset vastavaikutukset olisi kiireesti kartoitettava. Muutoin sopimus kääntyy kestävän kehityksen tavoitteita vastaan. ”Luotan, että te molemmat olette tarpeeksi rohkeita myöntämään, jos virheitä on tehty”, sanoin ja viittasin ns. hiilivuotoon, joka uhkaa toteutua, jos tuotanto siirtyy maihin, joita Kioto-tavoitteet eivät koske.
Jos Kioton pöytäkirja ei tule voimaan, se sitoo silti allekirjoittajia useita vuosia. Tänä aikana sitä ei voida muuttaa, jolloin Kioto-prosessi jää liian staattiseksi. Ilmastomuutoksen vastustamistoimet tulisi pitää vahvana ja dynaamisena. Yksi keino on analysoida EU:n edelliset politiikat, jotka ovat jo onnistuneesti irrottaneet taloudellisen kasvun päästöjen kasvusta.
Tähän on päästy, kun toimet on hajautettu monimuotoisiin ja tehokkaisiin politiikkoihin, jotka luovat dynamiikkaa ja jopa ympäristön ja yhteiskunnan kannalta myönteisiä sivuvaikutuksia. Näitä pitäisi nyt vahvistaa ja soveltaa muillekin sektoreille.
Meidän tulisi antaa YK:n ympäristöohjelmille riittävä toimivalta ja hajauttaa ilmastomuutoksen vastustaminen energiatehokkuuden, uusiutuvan energian ja puhtaan teknologian edistämistoimiin. Tämä ei ainoastaan pysäyttäisi hiilivuotoja, vaan loisi myös muutokselle tarpeellisen dynamiikan. Se avaisi myös Yhdysvalloille ja Venäjälle uuden mahdollisuuden tulla mukaan ja osallistua kasvihuonekaasujen vähentämiseen. YK:n puitteissa tulisi luoda selkeät maailmanlaajuiset rakenteet hiilitaloudelle ja hinta CO2:lle.
