Ilmasto- ja energiapolitiikan paradokseja osa 2/3 (Studia generalia -julkaisu, Helsingin yliopisto)

30.5.2008

Ympäristöliikkeen rooli ilmastopolitiikassa

Kioton sopimuksessa ympäristöjärjestöjen rooli on ollut aivan keskeinen. Kioto on ollut mitä suurimmassa määrin kansalaisjärjestöjen poliittinen tuote ja lempilapsi. Ympäristöjärjestöjä, kuten Greenpeace, WWF, Maan Ystävät ja Suomen Luonnonsuojeluliitto, on sen totuttu pitämään edelläkävijöinä ympäristöasioissa. Koska ympäristöjärjestöjen kannanotoilla on merkittävä vaikutus ilmastopolitiikan ja etenkin Kioton sopimuksen sisältöön, on syytä analysoida myös niiden esittämiä linjauksia.

Vaikka järjestöjä voidaan kiittää siitä, että ne ovat varhain tunnistaneet ilmastonmuutoksen ongelman ja pitäneet sitä esillä, siitä ei loogisesti seuraa, että niiden esittämät ratkaisumallit olisivat tehokkaita. Ilmastonmuutoksen torjunnassa tietyt ratkaisukeinot ovat osoittautuneet ympäristön kannalta jopa tuhoisiksi.

Järjestöt ovat esimerkiksi Kioton alkutaipaleelta vastustaneet hiiltä sitovien nielujen kuten trooppisten metsien mukaan ottamista osaksi joustomekanismeja, joilla voidaan ostaa päästöoikeuksia. Vastustusta on perusteltu päästöjen vähentämisen ensisijaisuudella. Vasta vuoden 2007 YK:n ilmastokokouksessa Balilla metsäkadon vähentäminen ja metsityshankkeet hyväksyttiin ilmastonmuutoksen hillinnän välineeksi, erityisesti kehitysmaiden vaatimuksesta.

Metsäkadon vähentäminen on eräs tehokkaimmista ilmastonmuutoksen hillitsemisen välineistä, sillä noin viidennes ihmisen aiheuttamista kasvihuonekaasupäästöistä on peräisin trooppisten metsien hakkuista. Ympäristöjärjestöjen linjaus kiihdytti paitsi metsäkatoa, myös iski kehitysmaita: ne eivät saaneet taloudellista kannustinta suojella metsiään.

Järjestöt vastustivat pitkään myös ilmastonmuutokseen sopeutumista, adaptaatiota, edistäviä toimenpiteitä. Argumentti on ollut, että sopeutumisesta puhuminen on luovuttamista itse ongelman edessä. Ilmastonmuutokseen ei tule sopeutua, vaan se tulee estää.

Vasta vähitellen ympäristöjärjestöt ovat itse alkaneet sopeutua ajatukseen siitä, ettei ilmastonmuutosta voi enää estää kokonaan, vaan siihen varautuminen on välttämätön ilmastonmuutoksen hillitsemistoimia täydentävä politiikan keino. Tarvitaan molempia: päästöjen vähentämistä tulevien sukupolvien vuoksi, muutokseen sopeutumista nykyisten vuoksi. Vitkastelu on jo saattanut merkitä elinolojen vaikeutumista ja monia tuhoutuneita ympäristöjä ja lajeja erityisesti kehitysmaissa.

Ympäristöjärjestöt ehtivät ajaa pitkään myös peltoenergian ja biopolttoaineiden lisäämistä. Se näkyy vielä vuonna 2006 laaditussa kannanotossa ”Ilmastotavoite 2050: polkuja vähäpäästöiseen yhteiskuntaan”. Monien perusruoka-aineiden maailmanmarkkinahintojen kaksin- tai kolminkertaistuminen viimeisen kolmen vuoden aikana johtuu pitkälle juuri biopolttoainekysynnän kasvusta, ja se iskee pahimmin köyhiin. Science-lehdessä julkaistu tuore artikkeli kertoo, kuinka peltoenergian tuotantoon liittyvät maankäyttömuutokset ovat aiheuttaneet maailmanlaajuisen ”hiilivelan”, jonka takaisinmaksuun kuluu pahimmillaan yli 400 vuotta. Järjestöjen jälkeenpäin esittämä huoli biopolttoaineiden kestävyydestä ja erityisesti kasvavan palmuöljytuotannon ympäristöhaitoista tulee valitettavasti varsin myöhään.

EU:n ilmastopolitiikka nojaa Kiotoon

Kioton sopimus on ollut eurooppalaisen ilmastopolitiikan lähtökohtana. Olemme sitoutuneet Kioto-tavoitteeseen, ja tärkeimmäksi ilmastopoliittiseksi on valikoitunut maailmanlaajuiseen päästökauppaan valmistautuva EU:n sisäinen päästökauppa.

EU:lle on poliittisesti tärkeää olla ilmastopolitiikan kärkijoukoissa ja näyttää hyvää esimerkkiä. Yksipuolinen ponnistelu voi kuitenkin – heikentäessään unionin yritysten kilpailukykyä – huonontaa ympäristön tilaa globaalisti. Saastuttajat saavat maailmanmarkkinoilla kilpailuetua, sillä ympäristöinvestointien ja päästöoikeuksien hintaa ei voi sisällyttää markkinahintaan. Jos tuotanto siirtyy löysempien päästönormien piiriin, päästöt kokonaisuutena tarkastellen kasvavat. "Saastuttaja maksaa" -periaate uhkaa muuttua "saastuttajalle maksetaan" –käytännöksi.

Teoriassa päästökaupan idea on nerokas. Markkinamekanismina se antaa yrityksille aikaa sopeutua suuren luokan muutokseen, jossa ilmakehälle syntyy hinta siinä missä tonttimaallekin. Päästökaupan avulla päästöjä voidaan vähentää siellä, missä se on halvinta. Jos on halvempaa ostaa muilta päästöjään vähentäneiltä oikeuksia kuin vähentää itse, se sopii, kunhan jossakin vähentämistä tapahtuu. Samalla markkinamekanismi kannustaa ympäristötoimiin.

Päästökauppa käynnistettiin vuoden 2005 alusta. Paraikaa, vuonna 2008, siitä tehdään uudelleentarkastelua, ja pahimmat ongelmakohdat pyritään korjaamaan vuodesta 2013 alkavaa päästökauppaa varten. Vaikka komissio pitkään kielsi ongelmien olemassaolon, komission oma korjausehdotus myöntää implisiittisesti kritiikin aiheelliseksi.

Euroopan päästökauppakokeilu aiheutti paineita etenkin globaalille kilpailulle altistuvalle energiaintensiiviselle teollisuudelle. Muun muassa Saksan terästeollisuus vaati vuonna 2006 kaupan keskeyttämistä. Useat teollisuusyritykset ovat viitanneet päästökaupan aiheuttamaan kustannusten nousuun perustellessaan laitosten sulkemista ja tuotannon siirtämistä muualle.

Päästökaupan suurimpana haasteena pidetään sen vaikutusta sähkön hintaan. Lähinnä vain pörssisähköä tuottavat yhtiöt, joille päästökauppajärjestelmä takaa tuntuvan ylivoiton päästöttömästi tuotetusta sähköstä, ovat kiittäneet järjestelmää.

Lainsäätäjät ovat olleet hitaita myöntämään aikaansaannoksensa heikkouksia. Vielä Montrealin ilmastokokouksessa joulukuussa eurooppalaista päästökauppaa esiteltiin esimerkkinä EU:n ilmastopolitiikan onnistumisesta ja mallia kaupiteltiin myös amerikkalaisille. On tunnettu poliittista ylpeyttä siitä, että suurisuuntainen ilmastohanke ylipäänsä saatiin aikaiseksi.

Ongelmat liittyivät myös markkinoiden vaikeaan ennustettavuuteen ja epävarmuuteen päästötonnin hinta-arvioissa: laskelmissa erehdyttiin jopa kuusinkertaisesti – päästötonnin hintatasoa ei otettu huomioon edes kauhuskenaarioissa. Sittemmin markkinat romahtivat, ja ensimmäisen päästökauppakauden päätyttyä hinta meni oletetusti lähes olemattomiin, koska päästöoikeuksia ei voinut siirtää seuraavalle kaudelle. Voimakas hintavaihtelu haittasi joka tapauksessa markkinoita luomalla arvaamattomuutta toimintaympäristöön mm. energiainvestointien kannalta.

Teoreettista tutkimusta päästökaupan vaikutuksista ei ollut ennalta kuin nimeksi. Useimmat olivat niin teoreettisia, ettei hiilivuodon mahdollisuutta, tuotannon sijoittamista EU:n ulkopuolelle, otettu mahdollisuutena edes huomioon. Hiilivuotoa ja windfall –profitia, ylivoittoa, ei käsitteinä edes tunnettu päästökauppakokeilun alkaessa. Lainsäädäntöhanketta leimasi tavaton kiire.

Esitys ei sisältänyt arvioita laajentumisen vaikutuksista, ei suuntaviivoja päästöoikeuden kirjanpidollisesta asemasta yrityksissä, ei ehdotusta sen arvonlisäverotuksesta, ei strategiaa vakavien markkinahäiriöiden ja spekulatiivisten hyökkäysten varalle, ei kunnollista tietoa jäsenvaltioiden päästöistä eikä minkäänlaista esitystä muutoksenhakuoikeuksista.

Ehdotus ei myöskään ottanut kantaa varhain toimineiden yritysten kilpailukykyyn, ei pohtinut taakanjaon tuomia maakohtaisia rajoitteita yritysten kohdalla eikä kilpailua vääristäviä tekijöitä jäsenvaltioiden välillä. Päästökaupan suhde valtioiden verotuloja koskeviin intresseihin jäi avoimeksi samoin kuin päästökaupan vaikutus vapaisiin energiamarkkinoihin. Lisäksi esitys näytti sekoittavan tavoitteet ja keinot, kansallisen ja yritystason sekä markkinavälineet ja perinteisen kontrolliin perustuvan hallinnon.

Päästökauppamekanismia teollisuuskin oli aikoinaan itse toivonut, mutta tarjottu tulos oli pettymys.

Ensinnäkin EU:n yksipuolisia ilmastotoimia pidettiin vakavana virheenä mainitun hiilivuodon vuoksi. Päästökaupan toinen perusvirhe oli sen kytkeminen eri jäsenmaille määriteltyihin kiinteisiin päästövähennystavoitteisiin. Kun joustava markkinamekanismi kohtaa jäykän kansallisen rajan, päästökauppa saa suunnitelmatalouden piirteitä. Se ohjaa resursseja päästöjen vähentämisen sijasta byrokratiaan sekä palkitsee vääriä tahoja.

Suomi käy esimerkistä. Teräksen ja paperin tuotantomme kuuluu energiatehokkuudeltaan ja puhtaudeltaan maailman kärkikaartiin, mutta kovan kansallisen Kioto-tavoitteemme vuoksi yrityksemme ovat joutuneet odotusten vastaisesti tiukoille. Moni laitos kokee joutuneensa maksamaan päästöjen vähentämisestä kahteen kertaan: ensin vähennysinvestoinneissa, sitten päästöoikeuksien muodossa uudelleen.

Siksi ei ole aivan kohtuutonta sanoa, että Euroopassa harjoitetaan päästökauppaa, joka on enemmän rakennepolitiikkaa kuin kasvihuonekaasujen hillintää.

Eräänä ongelmien syynä pidetään koordinaation puutetta EU:n komission tuottamassa lainsäädännössä. Kasvihuoneilmiötä haluttiin laittaa kuriin useilla eri lainsäädäntöhankkeilla. Näitä olivat päästökauppadirektiivin lisäksi esimerkiksi direktiivit yhdistetyn sähkön- ja lämmöntuotannon edistämisestä, uusiutuvien edistämisestä, vesipolitiikan kehyslinjoista, energian ja sähkön verotuksen kehyslinjoista sekä energiapalveluista ja energian loppukäytön tehokkuudesta.

Kaikilla näillä on yhtäläiset tavoitteet: päästöjen vähentäminen ja energiatehokkuuden lisääminen. Ongelma puolestaan on se, että ne lähestyvät tavoitetta eri tavoin päällekkäisyyttä aiheuttaen. Jos direktiivien vaikutusta toisiinsa ei oteta huomioon, syntyy kaksoistaakkoja.

EU:n energia- ja ilmastopaketti

Päällekkäistä lainsäädäntöä on odotettavissa nytkin, kun parlamentti ja neuvosto käsittelevät vuoden 2008 aikana komission esittämää EU:n energia- ja ilmastopakettia. Kyseessä on kuluvan vaalikauden ajan tärkein lainsäädäntöesitys. Parlamentin ja neuvoston yhteispäätösmenettelyyn tuleva kokonaisuus sisältää uusiutuvia energiamuotoja käsittelevän direktiivin, uusitun päästökauppadirektiivin, päästövähennysten taakanjakoa koskevan ehdotuksen jäsenmaittain sekä direktiivin hiilidioksidin talteenotosta ja varastoinnista.

Etenkin uusiutuvan energian maakohtainen taakanjako sekä päästökauppadirektiivin uudistusesitys ovat merkittäviä energia-alalle ja perusteollisuudelle. Paitsi että niillä on valtavat taloudelliset vaikutukset, direktiivien valmistelua leimaa jälleen kiire vuoden 2009 eurovaalien vuoksi. Nykyisellä komissiolla on paineita saada tuloksia sitä ennen.

Taustalla on vuoden 2007 EU-huippukokouksen päätökset, joissa EU-jäsenmaat sitoutuivat kolmeen 20/20 -tavoitteeseen: 20 prosentin energiansäästöön vuoteen 2020 mennessä, 20 prosentin päästöleikkauksiin vuoteen 2020 mennessä ja uusiutuvan energian osuuden nostamiseen 20 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä.

Useat tutkimuslaitokset ovat sittemmin esittäneet kriittisiä arvioita EU:n mahdollisuuksista päästä tavoitteisiinsa. Uusiutuvan energian kohdalla tavoitetta pidetään lähes mahdottomana. Vielä ei ole olemassa teknologisesti kestäviä ratkaisuja päästä tavoitteeseen annetulla aikataululla. Sitovaan tavoitteeseen voidaan silti toki mennä, mutta vakava huoli on esitetty siitä, että se johtaa joko ylihakkuisiin tai paperin- ja selluntuotannon alasajoon Euroopasta. Tilanne syntyisi, kun kasvaneen kysynnän vuoksi raaka-ainepuu ohjautuisi suoraan polttoon. Kestävän kehityksen kannalta tätä voi pitää vahinkona, sillä puu ei menettäisi energia-arvoaan, vaikka se jalostettaisiin ja kierrätettäisiin moneen kertaan ennen energiakäyttöä.

Direktiiviluonnos sallii maiden erilaiset tavat edistää uusiutuvaa energiaa sähköntuotannossa, lämmityksessä ja liikenteessä. Silti paperi ehdottaa ”joustokeinona” ns. GO-kauppamekanismia (Guarantee-of-Origin), EU:n laajuista alkuperätakuukauppaa. Käytännössä se tarkoittaa käytännössä rajat ylittävää vihreiden sertifikaattien kauppaa, josta vähitellen voisi muodostua uusi päästökaupan kaltainen sähkön hinnannousua ja kustannuksia nostava instrumentti.

Vuoden 2008 alusta käynnistyi toinen päästökauppajakso, joka kestää vuoteen 2012. Direktiiviluonnos päästökaupan muuttamisesta kolmannelle kaudelle koskee sitä seuraavaa kahdeksaa vuotta 2013 lähtien. Merkittävä seikka komission luonnostelmissa on, että hiilivuotoriskiin pyritään vakavissaan tarttumaan. Komissio esitti muun muassa, että kansainvälisessä kilpailussa olevalle teollisuudelle, jonka hiilivuotoriski on merkittävä, allokoidaan vuosittain pienentyviä maksuttomia päästöoikeuksia.

Mitä olisi tehokas ilmastopolitiikka

Vaikeuksista huolimatta päästökaupan ideaa ei ole syytä hylätä. Hiilidioksidille muodostuva markkinahinta on oikea ja järkevä tavoite. Se pitäisi vain vapauttaa maakohtaisista rajoista aidoksi globaaliksi markkinamekanismiksi.

Maakohtaisten rajoitusten sijasta tulisikin laatia maailmanlaajuinen teollisuussektorikohtainen järjestelmä, joka perustuisi energiatehokkuuteen. Kriteeriksi tulisivat päästöt tuotantotonnia kohti. Siten esimerkiksi kaikki maailman terästeollisuus olisi samassa vertailussa, ja se laitos, jolla olisi pienimmät mahdolliset päästöt tuotantotonnia kohti, saisi myyjän aseman.

Vasta tällainen järjestelmä kannustaisi vähentämään päästöjä, sillä se palkitsisi aina ja kaikkialla vähäpäästöisintä toimijaa. Se takaisi myös, että päästökauppa ei vääristäisi kilpailua eikä antaisi saastuttajalle kilpailuetua.

Myös Prins ja Rayner ovat pohtineet Kiotolle vaihtoehtoa. Sen tulisi koostua ainakin seuraavista elementeistä:

Päästövähennykset täytyy keskittää suurimpiin päästäjiin, kuten USA:n aloite koota yhteen 16 eniten saastuttavaa osapuolta osoitti. Alle 20 maata vastaavat 80 prosentista päästöjä, siksi toimet pitää kohdistaa niihin.

Aitojen päästömarkkinoiden pitää toimia alhaalta ylös, ei toisin päin. Päästöoikeuksien kaupalle tulee saada aito markkinahinta.

Julkista rahaa pitäisi laittaa energia-alan tutkimukseen ja kehitykseen asetutkimuksen lailla – USA:n tapauksessa se merkitsisi 80 miljardia dollaria vuodessa. Silloin maailman hiilestä irrottautuminen voisi olla realismia.

Sopeuttamistoimia tulisi lisätä. Kirjoittajien mukaan adaptaatiosta, sopeutustoimista, puhujia syyllistettiin aivan liian kauan – aivan kuin puhe sopeutumisesta merkitsisi periksi antamista ongelman edessä. Vasta nyt sana lakkaa olemasta tabu.

Huhtikuussa 2008 Nature julkaisi artikkelin, jossa Roger Pielke, Tom Wigley ja Christopher Green korostavat että on jopa kiireellisempää kuin luulimme hylätä epäonnistunut Kioton strategia ja siirtyä nopeasti suunnitelmiin, jotka vähentäisivät hiilidioksidipäästöjä tehokkaasti. Toimivan strategian tulee käsittää myös Kiina ja Intia; Kioto ei näin tehnyt.

Nature -lehden artikkeli on otsikoitu "Dangerous assumptions", vaaralliset oletukset. Kaikkein vaarallisin ennakko-oletus on kirjoittajien mukaan kaikkiin YK:n ilmastopaneelin (IPCC) julkaisemiin skenaarioihin sisäänrakennettu ajatus hiili-intensiteetin jatkuvasta laskusta. Se harhaanjohtaa meitä päästöhaasteiden suuruudesta ja kattavuudesta. Artikkeli osoittaa, että haaste on vähintään kaksinkertainen ihmisten uskomuksiin nähden.

Hiili-intensiteetti tai energiaintensiteetti (energy intensity) on funktio, joka näyttää tuotantoyksikön energiamäärän, joka sen tuottamiseen tarvitaan. Viime aikoihin saakka vanhoista teollisuuteen perustuvista talouksista on tullut vähemmän energiaintensiivisiä. Paremman tehokkuuden kautta ne ovat tarvinneet yhä vähemmän energiayksiköitä. Japani on tässä suhteessa maailman johdossa.

Edellä mainittu kaava ei globaalisti enää pädekään. Pääosin Intian ja Kiinan nopean teollisuuskasvun myötä viime vuosina energiaintensiivisyys on tasaantunut tai kääntynyt vastakkaiseen suuntaan. Globaalitalous ei enää tuota vähemmän, vaan yhä enemmän hiilidioksidipäästöjä. Meneillään ei ole decarbonisation vaan re-carbonisation.

Mitä tehokas ilmastopolitiikka sitten tekisi? Se särkisi yhteyden köyhyyden vähentämisen ja hiilidioksidipäästöjen välillä. Se tunnustaisi, että kehitysmaiden tarvitsee kuluttaa, ja ne tulevat kuluttamaan, yhä enemmän energiaa. Se ymmärtäisi ja myöntäisi, että ihmisten luomien hiilidioksidipäästöjen kontrolloiminen sitovien päästötavoitteiden, keinotekoisten päästökauppamarkkinoiden ja kompensaatiokaupan avulla, kuten Kioton sopimus tekee, ei ole toiminut tehokkaasti.

Tehokas politiikka kääntyisi panosten puolelle ja keskittyisi tuotantoon ja energian käytön radikaaleihin parannuksiin. Prinsin mukaan sen tulisi keskittyä ensin eniten energiaa kuluttaviin sektoreihin: sähkön-, rakennusmateriaalien, sementin- ja metallin tuotantoon. Ne sektorit, joita länsimainen ympäristöliike on perinteisesti eniten kritisoinut, kuten tie- ja lentoliikenne, tulisi olla alempana listalla. Vaikka kaikki autoliikenne lopetettaisiin USA:ssa, poistaisi se vain vajaa 6% hiilidioksidipäästöistä. Sen sijaan energiateknologiatutkimukseen ja tuon teknologian kehittämiseen tulisi panostaa enemmän ja osoittaa suurempaa sitoutumista.

Prinsin mukaan tulevaisuuden ilmastopolitiikka voi muistuttaa hyvin paljon Japanin linjaa. Muiden Tyynenmeren valtioiden tukemana se johtaa tietä muutokseen, joka korostaa energiaintensiteetin radikaaleja parannuksia. Tämä keskittyy ensisijaisesti energiaintensiivisemmille sektoreille, sisältäen kunnianhimoisen suunnitelman teknologian tutkimiselle ja kehittämiselle ja sen hyödyntämisen myös Kiinassa ja Intiassa, vähentäen siellä hiilenpolton vaikutuksia, joka jatkuu väistämättä seuraavat 30 vuotta.

Share Button

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *